Новая ядерная сделка: последний шанс для Америки и Ирана

В Вене дипломатия находится на пороге победы. Вопреки всему, участники переговоров готовы возобновить иранское ядерное соглашение и заблокировать пути Ирана к созданию ядерного оружия — именно в этом состоит важнейший интерес США.

По словам официальных лиц, знакомых с проектом соглашения, распространенным в Европе и Тегеране во второй половине августа, Иран вновь откажется от своих запасов обогащенного урана, кроме 300 килограммов, обогащенных на более низком уровне. Он также прекратит обогащение урана до уровня выше 3,67 процента и выведет из эксплуатации тысячи современных центрифуг. Наконец, у Ирана не будет пути к созданию ядерного оружия на основе плутония. Возможно, самое важное то, что его ядерная программа будет вновь полностью открыта для интрузивных инспекций Международного агентства по атомной энергии.

Если соглашение будет официально принято, оно станет значительным прорывом для национальной безопасности США и стабильности на Ближнем Востоке. Вместо того чтобы бороться с Ираном, приближающимся к созданию бомбы, Соединенные Штаты теперь могут рассчитывать на то, что иранская ядерная программа будет заперта в коробке, по крайней мере, в течение следующих двух лет.

Последствия выхода Дональда Трампа из первоначального соглашения 2015 года, когда Иран вернулся к быстрому расширению своей ядерной программы и как никогда приблизился к тому, чтобы получить материал для ядерного оружия, ясно показывают, что Соединенным Штатам лучше жить с соглашением, чем без него. Но в нынешнем виде новая итерация ядерной сделки — Совместного всеобъемлющего плана действий (JCPOA или СВДП, — прим.) будет в лучшем случае шаткой.

Критики будут утверждать, что новый договор короче и слабее, чем договор 2015 года. Некоторые из их аргументов имеют под собой основания. Возможность прорыва Ирана — количество времени, которое потребуется Тегерану, чтобы накопить материал для создания ядерной бомбы — составит шесть-девять месяцев вместо первоначальных 12 месяцев. Тем не менее, с точки зрения нераспространения ядерного оружия, даже полгода значительно превосходят нынешнюю способность Тегерана к прорыву, составляющую примерно несколько дней. И если первоначальное JCPOA предусматривало ограничения на ядерную программу Ирана на срок до 20 лет, то обновленная сделка может продлиться только до тех пор, пока в Белом доме находится демократ, поскольку ключевые лидеры республиканцев уже публично пообещали уничтожить сделку, если в 2024 году будет избран республиканец.

Однако основные причины, по которым новое ядерное соглашение является более хрупким, лежат не внутри сделки, а во внешней среде. В настоящее время как в Тегеране, так и в других столицах мира глубоко укоренилось недоверие к способности Вашингтона соблюдать международные соглашения. Кроме того, у нынешнего политического руководства США и Ирана мало внутренних стимулов для того, чтобы выйти за рамки вражды. В результате, новая иранская сделка может появиться в стратегическом контексте, который скорее уменьшит, чем увеличит ее долговечность.

Тем не менее, обе стороны могут предпринять шаги для решения имеющихся проблем и сделать соглашение более долговечным. В противном случае даже этот исторический прорыв может стать лишь предвестником еще более опасного кризиса.

УПРАЖНЕНИЕ, РАЗРУШАЮЩЕЕ ДОВЕРИЕ

Одним из важнейших различий между первоначальной ядерной сделкой и ее нынешней возрожденной версией является дипломатическая обстановка, в которой она осуществляется.

К моменту заключения JCPOA в 2015 году более двух лет прямых переговоров между Соединенными Штатами и Ираном с глазу на глаз позволили создать определенный уровень доверия между двумя противниками. Во время второго срока президента США Барака Обамы госсекретарь Джон Керри провел больше времени со своим иранским коллегой, министром иностранных дел Джавадом Зарифом, чем с любым другим иностранным лидером. После первой встречи в сентябре 2013 года они обменялись номерами телефонов и после этого регулярно переписывались. Эта связь оказалась полезной далеко за пределами ядерных переговоров, как, например, в ситуации, когда несколько американских моряков случайно дрейфовали в иранские воды в январе 2016 года. Зарифу и Керри потребовалось всего пять телефонных звонков и менее 16 часов, чтобы добиться освобождения моряков, что могло бы стать серьезным кризисом, если бы это произошло до принятия JCPOA.

С другой стороны, переговоры по обновленному JCPOA велись не ведущими дипломатами США и Ирана, а назначенными посланниками с обеих сторон, которым еще только предстоит поговорить друг с другом; Иран отказался от прямых переговоров. Вместо того, чтобы укреплять доверие, последние 16 месяцев непрямых переговоров зачастую истощают его.

Несовпадение ожиданий является ключевой причиной такой динамики. Хотя Иран расширил часть своей ядерной программы в отместку за предательство сделки Трампом, он так и не вышел из соглашения, надеясь, что США вернутся к нему, как только Трамп покинет Белый дом. Азартная игра Тегерана не была основана на принятии желаемого за действительное. Будучи кандидатом в президенты, Байден назвал выход Трампа из соглашения «самопричиненной катастрофой».

Он присоединился ко всем, кроме одного, кандидатам в президенты от Демократической партии 2020 года, пообещав быстро и безоговорочно вернуться к соглашению. Возвращение к соглашению было даже включено в платформу Демократической партии на 2020 год. Именно поэтому решение Байдена не возвращаться быстро к соглашению ошеломило иранских чиновников.

Вступив в должность, Байден не стал торопиться. Вместо того чтобы в первый же день издать указ о возвращении к соглашению, как он сделал это с Парижским соглашением по климату и взаимодействием США со Всемирной организацией здравоохранения, он предпочел оставить в силе иранские санкции Трампа. Затем Байден потратил ценные месяцы на консультации с Израилем, Объединенными Арабскими Эмиратами (ОАЭ) и Саудовской Аравией, которые являются ярыми противниками соглашения. В апреле 2021 года генерал-майор Таль Кальман, глава иранского управления израильских вооруженных сил, похвалил администрацию Байдена за «выполнение своих обещаний [Израилю]». Байден поставил перед собой цель «выслушать, а не спешить с заключением новой сделки», — сказал он изданию Jewish News Syndicate. Задержка Байдена отчасти была призвана развеять опасения этих союзников, что возобновление JCPOA приведет к более широкой оттепели между США и Ираном.

В отличие от Обамы, который потратил месяцы на то, чтобы улучшить характер американо-иранских отношений, Байден не стал предпринимать никаких мер по укреплению доверия. Вместо этого, чтобы не подогревать беспокойство партнеров Вашингтона, он настоял на том, чтобы Иран сделал первый шаг — несмотря на то, что именно Соединенные Штаты вышли из соглашения.

Решение Байдена не возвращаться быстро к соглашению ошеломило иранских чиновников, которые пришли к выводу, что он стремится продлить санкции Трампа, чтобы заставить Иран принять более жесткие условия. В январе 2021 года Насер Хадиан, советник иранского правительства, возглавляемого в то время президентом Хасаном Роухани, сказал в интервью The New Yorker, что если Байден не предпримет никаких действий, то «все основные иранские фракции будут настаивать на том, чтобы Иран увеличил все аспекты своей ядерной программы». Именно это и произошло. После того как стало ясно, что Байден не вернется к сделке, Тегеран начал быстро расширять свою программу обогащения урана. К маю 2021 года Иран установил почти 2 000 современных центрифуг, превысив их количество как до заключения JCPOA, так и во время президентства Трампа. Месяц спустя, после предполагаемой атаки Израиля на ядерный объект в Натанзе, Иран впервые повысил уровень обогащения урана до 60%, что приблизило его к производству оружейного урана.

Эти шаги означали, что атмосфера уже была отравлена, когда 6 апреля 2021 года начались переговоры. Более того, в Иране начался политический сезон: до президентских выборов оставалось менее трех месяцев. Отказ Ирана от прямых переговоров с США также сделал дипломатию менее эффективной и практически бесполезной для укрепления доверия. После вступления в должность в августе новый президент Ирана, консервативный Эбрахим Раиси, заявил, что не считает ядерную сделку приоритетом и не видит особых перспектив в сближении с Западом. Он выбрал Али Багери Кани, ведущего противника JCPOA, в качестве переговорщика по ядерной проблеме. Команде Раиси потребовались месяцы для пересмотра результатов предыдущих переговоров, в то время как Иран продолжал добавлять центрифуги и накапливать обогащенный уран, что подогревало подозрения в Вашингтоне, что Иран просто тянет время до того момента, когда он станет ядерной державой де-факто. В октябре 2021 года все более разочарованный госсекретарь США Энтони Блинкен предупредил Иран, что Соединенные Штаты «готовы обратиться к другим вариантам», если Тегеран не изменит курс, косвенно угрожая военными действиями.

Менее чем за год надежды на новую иранскую сделку, казалось, были разрушены. В первые месяцы 2021 года Байден замедлил процесс, разочаровав иранцев и подогрев их подозрения. К третьему кварталу того же года именно Иран стал тормозить дипломатию. Предсказуемо, что промедление Тегерана только еще больше подорвало доверие и добрую волю. Тем более примечательно, что двум сторонам удалось возобновить переговоры и довести их до финальной стадии в августе 2022 года — это прямой результат самой главной истины успешной дипломатии: проявлений гибкости. Вместо того чтобы полагаться исключительно на давление и принуждение, и США, и Иран пошли на уступки, чтобы получить уступки. Но может ли это достижение оказаться долговечным?

ПОТОЛОК, А НЕ ПОЛ

Учитывая нынешнее состояние американо-иранских отношений, примечательно, что прогресс вообще был достигнут. В 2015 году Зариф заявил, что СВПД (ядерная сделка) — это пол, а не потолок, указывая на то, что СВПД может положить начало большему потеплению в отношениях между двумя странами. «Теперь мы должны начать его развивать», — написал он в Твиттере. Однако возрожденное JCPOA, похоже, является потолком, а не полом американо-иранских отношений. В его нынешнем виде перспективы его расширения невелики по нескольким причинам.

Во-первых, политическая нестабильность и поляризация в США сделали любое американское обещание в лучшем случае ненадежным. Эта новая норма, когда от президентов США больше нельзя ожидать соблюдения соглашений, подписанных их предшественниками, еще больше усилила опасения Тегерана относительно продления JCPOA. Примечательно, что администрация Байдена отвергла просьбы Ирана включить обязательные механизмы, которые могли бы предотвратить второй необоснованный выход США из JCPOA, утверждая, что в условиях демократии президент не может связывать руки своим преемникам. В итоге, изменения, внесенные в JCPOA для удовлетворения требований Ирана — например, продление льготного периода для иностранных компаний, в течение которого они вынуждены будут свернуть торговлю с Ираном в случае повторного введения санкций, — не оправдали ожиданий Тегерана. Вместо того, чтобы подписать ядерное соглашение, которое нормализует торговлю Ирана с миром и инвестиции в эту страну, иранским чиновникам пришлось решать, стоит ли двухлетняя продажа нефти на экспорт отказа от жизненно важных элементов ядерной программы, и не оставит ли их такая сделка без рычагов влияния в случае отказа США от соглашения в 2025 году. Иран не видит необходимости искать сближения с Соединенными Штатами, не заслуживающими доверия.

Во-вторых, дополнительную сложность представляют текущие геополитические обстоятельства. Конфликт России и Украины усилил предпочтения правительства Раиси. Оно смотрит на Восток, а не на Запад. С точки зрения Тегерана, мир стал необратимо многополярным. Это создает условия, в которых геополитические перспективы Ирана как крупной региональной державы улучшатся. Согласно этому мышлению, Европа остро нуждается в иранском газе и поглощена опасениями по отношению к Москве; растущие конфликты Китая и России с США усиливают потребность обоих стран в укреплении связей с Тегераном; а раздвоение мировой экономики на Запад и Восток предоставит Ирану новые способы избежать американских санкций. Когда даже некоторые из ближайших партнеров Вашингтона, включая Саудовскую Аравию и ОАЭ, хеджируют свои ставки и ищут другие способы обеспечения своей безопасности (способы, лежащие за пределами Америки, — прим.), Иран не видит необходимости искать сближения с ослабевающими и не заслуживающими доверия Соединенными Штатами.

В-третьих, аналогичные колебания наблюдаются и в Вашингтоне. Администрация Байдена, которая не проявляла особого аппетита к более широкому взаимодействию с Ираном, когда президентом был Роухани, еще меньше проявляет его с приходом к власти Раиси. Предполагаемый иранский заговор с целью убийства Джона Болтона, занимавшего при Трампе пост советника по национальной безопасности, и попытка убийства Салмана Рушди американцем ливанского происхождения из Нью-Джерси, который выражал симпатии к иранской теократии, конечно, не усилили желание Белого дома загладить свою вину перед религиозными автократами в Тегеране.

Но, возможно, более важно то, что внимание Вашингтона теперь сосредоточено на Китае. В геополитическом соревновании, которое представляет себе Байден, обширная система альянсов Соединенных Штатов представляет собой критическое преимущество перед Пекином. Удерживать друзей на стороне Вашингтона крайне важно, даже если это влечет за собой взаимодействие с лидерами, которых в противном случае можно было бы избегать. Байден продемонстрировал свою линию во время визита в Саудовскую Аравию в июле 2022 года. Учитывая беспокойство Эр-Рияда по поводу более широкого американо-иранского сближения, Вашингтон вряд ли рискнет подтолкнуть Саудовскую Аравию к сближению с Пекином ради большего открытия американских отношений с Тегераном. Для многих наблюдателей в Вашингтоне Иран просто не является достаточно привлекательным геополитическим призом, чтобы оправдать такой риск.

Именно по этим причинам стратеги с обеих сторон предполагают, что новая итерация JCPOA вряд ли продлится после президентства Байдена. Взаимное недоверие и сомнения в прочности соглашения делают его слишком хрупким, чтобы выдержать вес растущей американо-иранской напряженности на других фронтах и угрозу будущего выхода (из соглашения) США под руководством республиканцев. Следовательно, Вашингтон и Тегеран, вероятно, проведут следующие два года, готовясь к новому кризису в 2025 году. Тегеран будет стремиться сделать свою экономику защищенной от санкций. Вашингтон будет стремиться сделать свой военный вариант убедительным.

Однако, если действовать в расчете на то, что новое JCPOA не выживет, его крах может стать самоисполняющимся пророчеством. Если Иран, США и ЕС хотят, чтобы обновленное JCPOA сохранилось, они должны действовать соответствующим образом. Есть несколько мер, которые они могут предпринять, чтобы максимально увеличить перспективы выживания соглашения.

ГОВОРИТЬ И ВЕСТИ ДЕЛА

Для Ирана один из самых простых шагов по укреплению отношений связан с прямой дипломатией. После продления JCPOA и снятия санкций отказ Тегерана от прямого диалога с Вашингтоном будет все больше казаться необоснованным.

Более того, американо-иранские переговоры не должны ограничиваться обсуждением ядерной сделки между специальным посланником США по Ирану Робом Мэлли и его иранским коллегой Али Багери-Кани. Вместо этого диалог между двумя странами должен быть нормализован, насколько это возможно, путем установления прямых контактов между Блинкеном и министром иностранных дел Ирана Хоссейном Амир-Абдоллахианом, а также между советником по национальной безопасности США Джейком Салливаном и Али Шамхани, секретарем Высшего совета национальной безопасности Ирана. Десятилетия без диалога не отвечают интересам ни одной из стран, а узкое и минималистское рассмотрение ядерного досье мало способствует укреплению доверия между двумя сторонами.

Восстановив дипломатические каналы, обе стороны могут значительно снизить затраты будущих правительств и администраций на начало переговоров. Хотя это не гарантирует, что будущая республиканская администрация не выйдет из JCPOA, прямое взаимодействие между двумя сторонами может помочь убедить будущего президента-республиканца придерживаться соглашения. Проблема здесь связана с иранской стороной, но Тегеран, возможно, осознал глупость отказа от диалога с Вашингтоном.

Действительно, иранские чиновники сказали мне в 2019 году, что, по их мнению, если бы они вступили в диалог с Трампом в начале 2017 года, он, возможно, не вышел бы из ядерного соглашения.

Второй способ укрепить соглашение — сделать его более амбициозным. Последние несколько месяцев переговоров были сложными, потому что JCPOA не было достаточно широким, чтобы оправдать значительные политические жертвы, и не было достаточно узким, чтобы сделать его риски незначительными. Соответственно, усилия администрации Байдена, направленные на расширение соглашения, в принципе, вполне обоснованы: необходимые поправки для того, чтобы сделать соглашение долговечным, трудно обосновать, если оно не будет расширено.

Самым надежным способом обеспечить соблюдение соглашения со стороны США было бы открытие прямой американо-иранской торговли.

Например, гарантии, которые Иран требует от США против второго выхода из соглашения, не были полностью рассмотрены в обновленном JCPOA, но могут быть рассмотрены в ходе последующих переговоров.

Первоначальное JCPOA действительно предоставляло такую гарантию — отмену санкций, но она распространялась только на Иран. Расширенное соглашение должно сделать цену нарушения соглашения более симметричной для всех сторон. В конце концов, Вашингтон не может претендовать на роль гаранта международного порядка, основанного на правилах, и одновременно настаивать на том, что от него нельзя ожидать соблюдения соглашений в течение одного политического цикла.

Однако самым надежным способом обеспечить постоянное соблюдение американской стороной соглашения было бы открытие прямой американо-иранской торговли.

JCPOA отменяет санкции США только в отношении третьих стран. Оно не разрешает торговлю между Соединенными Штатами и Ираном. Между тем, можно договориться о более длительных ограничениях ядерной программы Ирана в обмен на отмену основных санкций США. Это открыло бы иранскую экономику для американского бизнеса и создало бы то, чего не хватало первоначальному JCPOA — мощный электорат в США, который будет сопротивляться любому повторению глупости Трампа в будущем.

Сторонники жесткой линии в Тегеране, вероятно, будут сопротивляться такому шагу, но опыт Ирана с JCPOA доказал бесполезность полагаться только на ослабление вторичных санкций. До тех пор, пока американские компании отсутствовали на иранском рынке, выход из JCPOA практически не оказывал никакого экономического воздействия на экономику США.

Третий шаг касается европейских союзников Вашингтона. Европейские дипломаты сыграли важнейшую роль в обновлении ядерного соглашения, выступая в качестве посредников между США и Ираном. Европейские правительства могут сыграть не менее важную роль в поддержании соглашения, включив Иран в свою долгосрочную политику энергетической безопасности.

Сейчас Тегеран придает мало значения обещаниям ЕС, поскольку Европа быстро отказалась от торговли с Ираном после того, как Трамп вновь ввел санкции против него. Но европейские переговорщики настаивают на том, что политика России в Украине навсегда изменила их геополитические расчеты. В таком случае Иран может помочь Европе навсегда отказаться от российского газа, и ни один президент-республиканец не сможет заставить Европу вернуться к российским энергоносителям. Независимо от того, окажется ли эта оценка верной, налаживание стратегических энергетических связей между ЕС и Ираном, тем не менее, поможет увеличить шансы на то, что обновленное JCPOA будет действовать долго, одновременно углубляя влияние Европы на Тегеран и ее роль в рамках ядерного соглашения.

КОНТРОЛЬ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ ИЛИ ГОНКА ВООРУЖЕНИЙ?

Однако более серьезным препятствием на пути к заключению долгосрочного соглашения является использование Вашингтоном продажи оружия ближневосточным союзникам для сохранения влияния в регионе. Соединенные Штаты не могут рассчитывать на долговечность соглашения о контроле над вооружениями с Ираном, если они одновременно стремятся расширить соглашения Авраама (нормализация отношений между Израилем и арабскими суннитскими государствами Персидского залива и др. — прим.) вплоть до создания антииранского военного альянса и поставлять все более совершенные системы вооружений региональным соперникам Ирана.

Укрепление региональных разногласий и усиление подозрительности Ирана в отношении своих соседей только даст Ирану новые стимулы для ухода от соглашения и для развития ядерного сдерживания.

Есть и другой путь. В последние несколько лет региональные державы инициировали собственную дипломатию деэскалации, в значительной степени при содействии иракского правительства в рамках так называемого Багдадского диалога. Тегеран и Эр-Рияд провели несколько раундов переговоров, которые помогли добиться перемирия в войне в Йемене. Поддерживая этот процесс и поощряя региональные усилия по разрешению региональных споров, а также усилия по укреплению экономических связей между странами Персидского залива и Ираном, Соединенные Штаты могут помочь еще больше привязать Тегеран к обновленной ядерной сделке. Если такие шаги будут успешными, это также создаст региональное сопротивление со стороны ключевых партнеров США по безопасности в Персидском заливе второму выходу Америки из ядерной сделки. Такая динамика ознаменовала бы собой резкое изменение ситуации, сложившейся в 2017-18 годах, когда ОАЭ и Саудовская Аравия подталкивали Трампа к отказу от JCPOA.

Многие из этих шагов встретят сопротивление со стороны Вашингтона, Тегерана или обеих сторон. Но если они не будут предприняты, новое JCPOA вряд ли сохранится. Пережить один выход американцев из сделки и снова вернуться к ней — это не что иное, как чудо. Преодоление второго разрыва, скорее всего, окажется невозможным.